Арктический холод: есть ли возможность для сотрудничества в условиях политической нестабильности
Автор: Луиза Амелина, стажер-исследователь Проектно-учебной лаборатории экономической журналистики НИУ ВШЭ специально для HSE.Daily
Ирина Стрельникова
«Тема представляется крайне актуальной. Мы в нашей научно-учебной группе рассматриваем особенности сотрудничества в Арктике как в многостороннем, так и в двустороннем формате в рамках БРИКС. Интересно посмотреть, что происходит с другими, более традиционными институтами в этом регионе на сегодняшний день», — отметила Ирина Стрельникова, доцент департамента зарубежного регионоведения ФМЭиМП НИУ ВШЭ, руководитель научно-учебной группы «БРИКС+ как площадка для сотрудничества в Арктике: проблемы, перспективы и сценарии развития».
Арктическая исключительность
«Арктика закрепилась в работах и публикациях мировых авторов как пространство исключительного сотрудничества государств. Это уникальный регион, который оторван от глобальной политической динамики, а также является аполитическим пространством регионального управления, функционального сотрудничества и мирного сосуществования», — подчеркивает Даниил Агафонов, член научно-учебной группы «БРИКС+ как площадка для сотрудничества в Арктике: проблемы, перспективы и сценарии развития».
В 1997 году была создана Комиссия по границам континентального шельфа (CLCS) на основе Конвенции ООН по морскому праву для решения вопросов, связанных с претензиями арктических государств. Комиссия состоит из 21 члена, которые являются экспертами в области геологии, геофизики или гидрографии. В настоящее время Россия, Канада и Дания обсуждают спорные зоны в своих заявках на расширение границ континентального шельфа в Арктике. «При этом сегодня этот регион привлекает внимание государств, которые находятся далеко за пределами 66 градусов северной широты», — добавляет Даниил Агафонов.
Международный статус Арктики закреплен в соответствующих международных соглашениях, она поделена на пять секторов ответственности между Россией, США, Норвегией, Канадой и Данией. Сегодня в этом регионе проживает около 4 млн человек.
Составляющие правового режима Арктического региона:
1. Договор о Шпицбергене (1920 г.).
2. Соглашение о сохранении белых медведей (1973 г.).
3. Конвенция о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана (1980 г.).
4. Конвенция ООН по морскому праву (1982 г.).
5. Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение нефтью (2013 г.).
6. Полярный кодекс (2014 г.).
7. Соглашение о расширении научного сотрудничества в Арктике (2017 г.) и т.д.
В научном дискурсе выделяются три основные концепции Арктики:
- «Арктическая конвенциональность» — либо представление Арктики в качестве региона мировой политики, исходя исключительно из географических границ, либо отсутствие концептуализации арктической региональности в целом. Реалии региональной политики при этом объясняются объективными законами мировой политики с использованием реалистской или же структурно-реалистской методологии.
- «Арктика как комплекс региональной безопасности» — концептуализация Арктического региона в качестве отдельного пространства международно-политических взаимоотношений, тесно связанных с глобальной политической динамикой, в особенности отличающихся секьюритизацией общих для региональных субъектов угроз.
- «Арктическая исключительность» — концептуализация Арктического региона в качестве уникального пространства международно-политических взаимоотношений, оторванных от глобальной политической динамики, в особенности отличающихся аполитичностью регионального управления, функционального сотрудничества и мирного сосуществования. Ключевым элементом конструкции «арктической исключительности» является Арктический совет (АС).
Развитие и проблемы Арктического совета
В 1996 году состоялось подписание Оттавской декларации и для обеспечения устойчивого развития приполярных районов был официально создан Арктический совет. Одним из самых значимых годов в истории АС является 2007-й. Во-первых, произошла регистрация наиболее низкого уровня морского льда. Во-вторых, РФ установила свой титановый флаг на дне океана под Северным полюсом, в связи с чем интерес к Арктическому региону поднялся до небывалых высот. В 2014 году был создан Арктический экономический совет, а в 2015-м был принят Морской стратегический план (2015–2025). Уже в 2019 году США назвали сближение России и Китая в Арктике ключевой региональной угрозой.
По мнению Даниила Агафонова, Арктический совет «соткан из противоречий»:
- скорее форум, нежели организация;
- скорее про людей, а не про государства;
- скорее полезный, нежели нефункциональный;
- скорее арктический, нежели инклюзивный;
- скорее про исключительность, нежели конъюнктурность;
- скорее про климат, нежели про безопасность.
В Арктический совет входят 8 стран: Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция. Еще 13 стран имеют статус наблюдателя. Работа АС находится под наблюдением 13 межправительственных и 12 неправительственных организаций.
Отличительной особенностью АС является то, что он дает право голоса коренным народам Севера. Его постоянными участниками являются:
- Международная ассоциация алеутов;
- Инуитский приполярный совет;
- Союз саамов;
- Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
- Арктический совет атабасков;
- Международный совет гвичинов.
«Совещание министров иностранных дел — это основной орган, который принимает решения для функционирования совета. Он разрабатывает повестку о том, что совет будет делать в ближайшие два года», — отмечает Даниил Агафонов.
Старшие должностные лица (SAO), состоящие из представителей министерств иностранных дел арктических государств и постоянных участников АС, функционируют от лица министров, что включает в себя обеспечение руководства вспомогательными органами совета.
В ведении рабочих групп находится большая часть работы совета. Они представляют результаты своей деятельности на рассмотрение SAO. Существует шесть рабочих групп: по устранению загрязнения Арктики; по сохранению арктической флоры и фауны; по защите арктической морской среды; по реализации программы арктического мониторинга и оценки; по предупреждению, готовности и реагированию на ЧС; по устойчивому развитию в Арктике. Также в структуру АС входит секретариат, могут создаваться целевые и экспертные группы.
По мнению спикера, в настоящий момент у Арктического совета четыре основные проблемы:
1. Отсутствие нормативно-правовой субъектности.
2. Пересечение полномочий — рабочие, экспертные и целевые группы зачастую занимаются одним и тем же.
3. Арктическая государствоцентричность — совет представляет интересы исключительно арктических государств.
4. Политическая ангажированность — АС не смог изолироваться от проблем глобальной политики.
Отличия в ответах АС и СБЕР на политические вызовы
«Арктический совет и Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) являются ключевыми межправительственными форумами для Арктики. Они схожи с точки зрения институциональной структуры: имеют секретариат, который занимается административными вопросами, и встречи на уровне министров иностранных дел, которые проходят раз в два года. Несмотря на схожесть во многих аспектах, динамика их трансформации под действием международного политического кризиса 2022 года различалась достаточно радикально», — отмечает Матвей Чистиков, стажер-исследователь Научно-учебной лаборатории экономики изменения климата, член научно-учебной группы «БРИКС+ как площадка для сотрудничества в Арктике: проблемы, перспективы и сценарии развития».
Матвей Чистиков
Первым этапом кризисного периода послужило заявление участников Арктического совета о прекращении сотрудничества с Россией (3 марта 2022 года). Во время второго этапа произошла встреча представителей АС в городе Салехарде (11 мая 2023 года). Благодаря дипломатическим усилиям России и Норвегии в настоящее время происходит медленный процесс разморозки взаимодействия и восстановление сотрудничества.
В случае с Советом Баренцева/Евроарктического региона ситуация иная. 4 марта 2022 года было оглашено заявление представителей совета о прекращении сотрудничества с Россией. 18 сентября 2023-го Россия приняла решение выйти из состава СБЕР в ответ на отказ Финляндии передать председательство в совете.
На вопрос, почему схожие на первый взгляд институты отличились такой различной динамикой, Матвей Чистиков отвечает с точки зрения простых и расширенных эффектов международных режимов.
Простые последствия — эффекты, связанные с решением тех проблемных вопросов, вокруг которых был сформирован международный институт. «Если целью создания определенного режима или организации, подписания договора является снижение выбросов парниковых газов, то эффектом будет снижение выбросов парниковых газов», — поясняет он.
Расширенные последствия — все непрямые эффекты, или экстерналии, международного института, например снижение напряженности и недоверия между странами-участницами, повышение роли международного права и т.д.
Если рассматривать факторы простой эффективности, то АС исторически сложился как институт, ориентированный на решение вопросов защиты окружающей среды, борьбу с климатическими изменениями.
«В случае со СБЕР ситуация иная. Исторически и на уровне инициирующих документов у него более широкий круг вопросов: кроме экологии и климата, еще туризм, торгово-экономические связи. Этот совет создавался не для решения какой-то проблемы, а для фасилитации международного сотрудничества в регионе», — поясняет эксперт.
Когда у института большое число направлений деятельности, это снижает его эффективность в каждой конкретной сфере, так как распыляется внимание участников института. Помимо этого, когда международный внешний кризис оказывает воздействие на одну из сфер сотрудничества, например торгово-экономическую за счет введения санкций, это также затрагивает и другие сферы.
Интересно, что в большинстве случаев чем больше участников режима или международного института, тем менее он эффективен, тем сложнее согласовывать интересы. При этом в случае с АС ситуация обратная. Ключевые проблемы, с которыми сталкивается совет, носят трансграничный характер: борьба с хищническим рыболовством и браконьерством, поиск и спасение на море. Чем больше участников, которые действительно могут оказать влияние на развитие региона, тем институт оказывается эффективнее, так как проблемы привязаны не к конкретным странам, они касаются всего региона.
Во время анализа факторов расширенной эффективности Матвей Чистиков обратил особое внимание на идеологию советов. «СБЕР исторически рассматривался в качестве части новой архитектуры международного сотрудничества в Европе после окончания холодной войны. Сотрудничество шло не между всеми странами, а между странами Северной Европы с одной стороны и Россией — с другой», — рассказывает он.
После пересмотра Россией в 2014 и 2022 годах положений, норм и правил существующего либерального миропорядка, которые больше не удовлетворяли ее национальным интересам, идеология СБЕР, института, который был направлен на демократизацию России, создание новых форматов сотрудничества, начала терять свой смысл. При этом АС является более практико-ориентированным институтом.
Если рассматривать советы как площадку для политических контактов, то у АС есть «дополнительная ценность», так как Россия и США — ключевые члены этого органа. Встречи на уровне МИД проходят раз в два года. В 2019 году министр иностранных дел РФ Сергей Лавров встретился с госсекретарем США Майком Помпео. Повестка встречи касалась не только вопросов и проблем Арктического региона, но и политического кризиса в Венесуэле. На министерской встрече в 2021 году в Рейкьявике Сергей Лавров обсуждал с госсекретарем США Энтони Блинкеном российские предложения по безопасности в Европе. СБЕР также проводит встречи на уровне МИД, но их значимость для мировой политики ниже.
«Может быть, дело не в режимах, а в исторической случайности?» — задался вопросом спикер. В случае с Арктическим советом процесс восстановления сотрудничества в 2023 году связан с тем, что Россия и Норвегия приложили колоссальные дипломатические усилия, чтобы в той или иной форме осуществить передачу председательства в совете от России к Норвегии. В рамках политического кризиса взаимоотношения РФ и Норвегии более успешны, чем РФ и Финляндии. Так, жители России и Норвегии, живущие в 30 км от границы, ездят из одной страны в другую без виз, российские суда заходят в три порта на территории материковой Норвегии и во все порты Шпицбергена, острова Ян-Майен.
«В случае со СБЕР России приходилось взаимодействовать с Финляндией. И ключевой причиной стало игнорирование России в плане передачи председательства в совете. Из внешних факторов: Финляндия закрыла границы для российских граждан, вступила в НАТО. В связи с солидарностью по отношению к новому институту страна приняла решение не передавать председательство России», — добавил Матвей Чистиков.